財政の透明化とは?

財政の透明化とは?

税の透明性

 エマニュエル・サエズ教授・ガブリエル・ズックマン教授による共著『つくられた格差(2020年9月・光文社刊)』の冒頭で、興味深いエピソードを紹介しています。それは2016年9月26日のヒラリー・クリントン氏とドナルド・トランプ氏の最初の大統領候補テレビ討論会でのエピソードです。

 万全に理論武装して臨んだクリントン氏は途中まで着々と得点を稼いでいたが、次の話題で突然潮目が変わったと言います。その部分を引用します。

トランプは、1970年代初頭にまでさかのぼる伝統を無視し、納税申告書の公開を拒否していた。(中略)クリントンは、不動産開発事業で巨万の富を築いたトランプがこれまでにどれほど納税を回避してきたかを明らかにしようとして、こう述べた。「カジノのライセンスを申請した時に提出した納税申告書しか公開されていませんが、それを見る限り、彼は連邦税を一銭も払っていません」。するとトランプは、誇らしげにそれを認め、「それは私が賢いからだ」と返した。これにはクリントンも二の句が継げなかった。

 何やらブラックユーモアのようなエピソードですが、大多数の国民にとって税金は負役以外の何物でもないという認識がもたれていることを如実に物語っていると思います。

 財務省は、税金には次の三つの役割があると言っています。

  • 公的サービスの財源を調達する役割
  • 累進構造等を通じ所得や資産の再分配を果たす役割
  • 経済安定化機能:好況期には総需要を抑制し、不況期には総需要を刺激することで景気変動を小さくし経済を安定化する役割

 近年勃興しているMMT理論では、①の財源調達機能には否定的で、むしろ「発行する自国通貨に対して絶対的な価値を付与すること」といった考え方をとるようですが、いずれにせよ税制は社会の公平性・公正性を維持するうえでの重要な基盤であることは否定の余地はありません。

 さて、前述のトランプ氏の暴論ともとれる発言が、なぜ大統領を選ぶ重要な討論会の潮目を変えるほどのインパクトを持ったのか?多くの方は疑問に思われると思います。どうもその背景には、彼が敬愛してやまないロナルド・レーガン元大統領の考え方が根底にあったようです。
 <小さな政府による強いアメリカ>を前面に打ち出したレーガン政権は、極端な累進税性は経済活動の根本を毀損するという考えから新自由主義経済に大きくシフトさせたのですが、これを機に『課税は窃盗行為』『租税回避は道徳的行為』といった極端な価値観までが植え付けられたようです。

 事業損失に伴う所得税控除が可能になったことで、あえて赤字企業に投資して損失を計上するといった『タックス・シェルター』を主導する産業までが現れ、格差が大きく拡大していったと言われています。おそらく、トランプ氏もこうしたタックス・シェルターをうまく活用した一人だと思いますし、「私が賢いからだ」と豪語できた彼には、租税回避は道徳的行為といった価値観が根付いていたのでしょう。

 また、これに対して的確な反論ができなかったクリントン氏にも、一時代前までは常識だった「納税は愛国的行為である」という価値観を想起させるだけの明確な反論が思い浮かばなかったのかもしれません。すなわち、「社会を動かせるのは政府ではなく、経済上の強者なのだ」といった価値観から抜け出さない限り、今日の格差を埋めるに足る明確なビジョンは打ち出せなかったようにも思えます。

 他方、軍閥政治から脱却して以降、民主化意識が一気に高まった韓国のように、公平・公正な税制に向けた努力が官民で進められ、下表のように資産を構成するストック部分への税目が他国に類を見ないほど強化されている国もあります。

 また、韓国での所得を正確に捕捉する仕組みは極めて周到に整えられており、その代表的な制度例が『現金領収書』と呼ばれる仕組みだと思います。 現金領収書は、所得税を納めている勤労所得者及びその扶養家族が俸給額の20%を超える消費に対し20%が所得控除されるという制度で、最大500万ウォン(およそ50万円)まで還付対象になります。そのため、買物時にクレジットなど記録の残る電子媒体で決済するか、もしくは現金で支払った場合でも携帯電話番号など本人のデータ1を登録することで、消費行為の証憑として国税庁サーバに記録され、年末調整時にサーバに記録された1年間の購入額明細を確認することで還付が受けられる仕組みになっています。

 こうした制度を導入した狙いは小売店などでの売上実態を確実に把握することにありますが、店側も税の公正化に向けた世論の高まりなどから概ね協力的だったようで、今ではほぼ全国の店舗が対応していると聞いています。売上データのかなりが補足さえたことで、税務申告が簡便化されるなどの効果もあり、今回のコロナ感染による持続化給付金の申請でも、スマートフォンから申請者の番号と氏名を送れば行政側で給付額を自動計算し、1週間を経ずに振り込まれるとのことです。わが国のように、事業報告書などの証憑書類を揃えて提出し審査を受けるなどという行程は完全に省かれています。

 繰り返しになりますが、所得を可能な限り正確に把握することは、社会の公平性を担保することにつながると同時に、所得再配分という税本来の役割を果たす上での前提になります。言い換えれば、所得再分配が機能不全に陥ると格差や貧困が社会の分断が助長され、安定した持続可能な社会を構築することは困難です。そのためにも、タックス・シェルターなどといった抜け穴を極力排し、税の適正な運用の仕組みは欠かすことのできない重要な社会基盤であると考えます。

財政の透明性

 税の公平性と同時に、財政の透明化も重要な課題です。これについては先週のブログ『公正な社会とは?』で、2020年4月に公表された国際NGO「International Budget Partnership=IBP」『Open Budget Survey(財政透明性調査)2019』について簡単に紹介しましたが、これを今少し掘り下げたいと思います。

 わが国財政の透明性評価は110カ国中28位で、G7諸国の中では最下位にランクされていることは前回述べたとおりです。

(再掲)

 上記透明性を示すスコアの内訳は、以下4つの項目になります。

 これら各項目における実質的な執行内容を100点満点で評価しています。
 その結果のなかから、G7諸国のデータをピックアップしてグラフ表示します。

 全般的に「市民参加」の評点はイギリスを除いて低い傾向にあるようです。

 イギリスが好スコアをマークしている背景は、レポートには明示されておらず推測になりますが、予算責任庁(OBR:Office for Budget Responsibility)の存在が大きいと思われます。OBRは、財政ルールの恣意的な運用とそれによる財政の悪化などを受け、リーマンショック後の2010年に設立された財務省に属する行政庁ですが、実際の執行権は経済や財政の専門家で構成される予算責任委員会が掌握しており、政府とは一歩隔てられた第三者委員会のような組織です。
 予算策定という国の方向を決定する重要な役割を担うため、有識者から信頼を得ることが必須要件となり、OBRでは国民の強い支持を武器に組織の独立性を維持しているようです。予算策定プロセスでは、利権に伴う様々な恣意的な誘導などといった政治的な圧力も想定されるため、それに対抗し得る高度な分析能力に加え、政治家などの外部者との連絡記録などの自発的な公開など、国民に向け積極的な情報発信を行うことで世間一般の注目度を高めようとしています。また、OBRは財務省をはじめ歳入関税庁、労働年金省、国家統計局などが保有するデータへのアクセス権が認められているばかりか、これら関係省庁の職員による専門的な協力を仰ぐことも可能とのことです。
 こうした努力により、IMFなど国際機関から中立的で透明性の高い分析を行っていると高い評価を受けています。すなわち、予算策定という国家にとって最重要プロセスを独立色の強いOBRが担い、国民に開かれた財政計画を立案可能な体制が確保されていることは、財政の透明性の上で極めて好ましい影響を与えていると考えられます。

 他方、わが国は予算編成過程(formulation)、国会の承認過程(Approval)、執行段階(Implementation)、会計監査(Audit)の各プロセスにおける評価で、次のようなかなり厳しい評価がなされています。

  • 会計監査段階では市民参加が全くできていない
  • 編成段階では財務省財政審議会やその分科会はあるものの内容が不十分
  • 意見募集はなされているが、その扱い方は不徹底かつ不明確で不十分
  • 国会における予算委員会での審議も形式的で不十分
  • 行政事業についてのパブコメなどはあるものの、市民の意見をどう評価し政策反映されたかなどのプロセスが公開されていない

 さらに、こうしたわが国の財政透明化の現状に対して、次のような改善策までが提案されています2

  • 財務省は財政審議会を設置しているが、市民参加の機会を強化する必要がある。特に、予算編成過程にNPOや参加を希望する市民が関与する仕組みを拡張することと、脆弱で見過ごされがちなコミュニティが直接あるいはそれらを代表するNPOの積極的な関与に優先的に取り組むこと
  • 国会は予算審議及び会計検査報告に関する公聴会や専門家からのヒアリングを行うことができるが、さらに市民やNPOから予算承認前及び会計検査の際に証言ができるようにすることに優先的に取り組むこと
  • 会計検査院は、検査プログラムの作成を支援し、関連する会計検査に貢献できるような公式の仕組み作ることによって、財政過程への市民参加の状況を改善することに優先的に取り組むこと

 また、わが国の最高監査機関である会計検査院による監査についても、検査報告を独立した第三者機関から検証を受けていないことや、会計検査院の活動自体を監察する仕組みが欠如しているなどの評価もなされています。

フランスの公会計改革に見る財政の透明化のあり方

 では、海外では財政の透明化はどのように行われているのかについて、以降は富士通総研の柏木恵氏のレポート『フランスの公会計改革と公会計システム近代化の動向』をもとに考えたいと思います。

 フランスの公会計改革は、2001年8月に成立した『予算組織法(通称LOLF)』が基盤となり、4年間の準備期間を経て2006年予算から施行されたものです。LOLFには大きく3つの原則があります。

  • 予算の監督権は国会に置く
  • 予算の使途を明確にする
  • 各々の担当者は予算項目ごとの結果と実績の責任を負う

 すなわち、予算策定から監査に至るまで一貫したPDCAサイクルを構築し、業績評価可能な単位ごとに置かれた執行担当者が業績までの責任を負い、監督権を持つ国会では予算ごとの業績を評価し次年度以降の予算編成に反映させるといった流れを作っています。

 また、公会計は一般人にも分かり易くすべきであるという考えのもと、発生主義による会計基準も適用されています。
 前掲の柏木氏は、主な会計の変更点として次の3点を指摘されています。

「新しい一般予算」は、貸借対照表、損益計算書、キャッシュフロー計算書の要素がすべて含まれる。かかわりあう業務間の関係を明確にする(貸付勘定)。「併合(追加)予算」は、財を生産したり、有料サービスを提供したりする個々の公共サービス機関の活動を組み込む。「特別会計」は、一般会計と区別するもので、国の歳出と歳入の関係性を明らかにする。

 また、各事業区分における執行責任者は、事業目的を効率的に達成させるための広範な裁量権が認められますが、<社会経済的効果><業務の質><管理効率>の3つの評価基準を踏まえた「年次成果計画書(PAP)」を国会に提出し承認を得ることが求められています。

 さて、フランスの公会計改革には、わが国の財政制度の上でも重要な示唆が含まれていると考えます。そのもっとも肝となる部分は、次の4点にまとめられるのではないでしょうか。

  • 社会効果を念頭に置いた事業目的の策定
  • 事業目的を達成するための厳格なプロセス管理
  • 成果(事業パフォーマンス)の客観的な把握
  • 一般も理解しやすい発生主義による会計基準

 わが国でも、年明けの通常国会では予算委員会を開設し予算に関する集中審議が行われますが、本題の予算審議から逸脱したような様々な論戦が戦わされています。こうした国会のあり様はわが国独自のようで、海外の知人の目からはかなり奇異に感じられているようです。また、審議内容も実証性や具体性に乏しく、<最高監査機関(Supreme Audit Institution)>を監督する立法府としてふさわしい検証が行われているとは到底思えないのです。

 さらに、最高監査機関である会計検査院も、個々の予算項目上のパフフォーマンス評価までは行われていないように思います。会計検査院では、平成19年委託事業として『フランスの公会計・予算改革と会計検査院の役割に関する調査研究』を行い、240ページ余りもの報告書を公開しています。こうした調査の結果が、会計検査院の業務にどのような影響を与え、組織内でどのように反映されたのでしょうか? まずはそうしたところから考えを巡らせていかないと、わが国の財政改革への道は遠いように思えてなりません。


社会・政治問題ランキング
  1. 韓国では携帯電話の契約時に携帯番号とマイナンバーが紐づけられる
  2. 当提案内容は特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウスによる調査レポートを引用しています
error

Enjoy this blog? Please spread the word :)